自然资源部测绘发展研究中心

对我国地理信息施行分类管理的建议

        目前，在测绘成果管理实践中，长期面临着以保密为前提，“一管就死、一放就乱”的情形。所谓“一管就死”就是一旦对测绘成果严加管理，就会削弱测绘成果和服务的供给数量，导致无法满足经济社会发展需求；所谓“一放就乱”是指一旦放开测绘成果管理，可能使得各种违反法律法规行为得不到有效制止，国家安全遭受侵害，同时测绘成果产品和服务质量得不到保障、乱象丛生。因此，迫切需要寻找一种科学的方式，在维护地理信息安全的前提下，有效推动测绘成果的社会化应用。

        1、以保密为第一原则的实质

        涉密地理信息之所以保密，在于其所表达的现实地理要素是属于国家秘密，例如军事设施等，也在于其表达的空间尺度（精度、分辨率、范围）超出一定指标限定，可能会危害国家安全。测绘地理信息工作历来与军事斗争密切相关，是国防建设的重要组成部分，在过去很长一段时间内，测绘服务的主要对象是国防建设，生产了大量“军品”测绘成果。直至今日，大多数测绘成果尤其是基础地理信息，在生产伊始就处于“保密”状态，需要按照“军品”进行严格管理。这主要由于长期以来，一方面我国的基础地理信息都是按照要素类进行分层，将涉密内容和非涉密内容放在一个图层，自然而然地就属于涉密成果；另一方面，我国的基础地理信息是按照比例尺进行采集和管理，在2020年《测绘管理工作国家秘密范围的规定》修订前，比例尺是定密的主要依据，公开使用前都要按照相关规定进行无差别化的保密技术处理，不可避免地产生“一刀切”的现象。

        2、施行分类管理的必要性

        在我国国防工业领域，早在改革开放之后就开始实施了“军转民”改革，国防科工委从建立时隶属于中央军委，到转变为国务院组成部门，再缩编为工信部所属国防科工局。历经30多年的发展，我国国防工业的管理由产品经济向商品经济转变，核、航空、电子、兵器、航天、船舶等工业领域已经融入国家大工业格局，充分引入市场竞争、甚至参与全球化竞争。截至目前，我国军工企业生产“军品”和“民品”比重大约为3比7，绝大部分“民品”都是在“军品”已有技术和设备基础上采用不同工艺开发的，例如北斗卫星导航系统、高分系列遥感卫星等一系列技术突破和产业化应用均得益于“军转民”的成功实践。

        在测绘地理信息领域，测绘成果“军品”和“民品”与国防工业产品类似，在本质上所采用的技术、设备和数据库是相同的，差别在于生产流程、属性内容、精度指标。国际许多国家例如美国、印度、法国、荷兰等国家均采用“军民分版”的方式，在标准的空间数据基础设施基础上，分别制作带密级军用版地理信息产品及面向社会公众的删除涉密敏感信息的民用版产品。过去，受限于以比例尺为主要依据的保密策略，我国服务经济社会发展的“民品”测绘成果并未从“军品”中剥离出来。2020年7月新修订的《测绘管理工作国家秘密范围的规定》出台，明确了以“属性为主、兼顾精度”，以及对数字化产品采取分要素定密管控的原则，为“军民分版”扫除了制度障碍。

        经过上述分析，“军民分版”的核心在于——建立地理信息分类管理制度，对地理要素进行细化分层，将涉及不同程度国家安全的地理要素进行分类，不同类别的要素分别采取不同的管理策略和措施，这样才能从根本上解决“军民分版”问题，从而有效促进测绘成果的社会化应用。

        3、划分原则

        目前，我国已出台了《测绘管理工作国家秘密范围的规定》《公开地图内容表示若干规定》《公开地图内容表示补充规定（试行）》《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》《遥感影像公开使用管理规定（试行）》等规范性文件，形成了一套较为完备的地理信息分类管理的政策依据。我国地理信息分类应考虑以地理要素表达内容与空间尺度相结合，以对于国家安全的重要程度为评价核心，充分考虑数据活动主体、数据类型、保护价值、管理需求等因素。按照现行法律法规，划分原则粗略应包括以下几方面。

        第一，测绘成果中相关地理要素符合《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》（以下简称95号文）附件中国家秘密事项规定的指标和内容要求，授予不同的保密等级，按对应密级管理要求进行管理。

        第二，测绘成果中的相关地理要素不符合95号文附件要求，但符合下列条件，纳入非涉密、但不予公开范畴，按照工作秘密进行管理：（1）符合《公开地图内容表示若干规定》《公开地图内容表示补充规定（试行）》《基础地理信息公开表示内容的规定》《遥感影像公开使用管理规定（试行）》等文件要求，相关地理要素属于相关法律法规明确限制表达或不宜公开的，或技术指标（位置精度、等高距、地面分辨率等）超过限定值的，或属于重要地理信息数据但未经批准公开的；（2）其他法律法规、部门规章不予公开的内容，或不符合上述条件，但确对国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的造成危害的。在上述划分基础上，依据对于安全的重要程度以及其他因素，进一步细化非涉密非公开地理要素的分类。

        第三，不含符合上述要求的地理要素的测绘成果，均为公开测绘成果。

        第四，与测绘成果存在紧密关联的自然资源数据；以及涉及自然资源行政机关内部事务或属于在履行管理职能过程中形成的过程性地理信息，例如自然资源“一张图”、自然管理业务工作中形成的各类影像、底图和统计信息等过程数据等；对于涉及个人隐私、商业秘密的地理信息，例如不动产登记图件等。上述均采用相关测绘成果的划分规则确定类别。

        4、工作建议

        一是研究建立科学、合理的评价指标体系，根据地理要素对于国家安全的威胁尺度，结合空间尺度、几何特征、属性、时间、范围等因素综合划分类型，制定地理信息分类指南。

        二是加快编制和加工公众版测绘成果，按照“以公开是常态，不公开是例外”原则，尽可能地扩大公众版测绘成果的开放力度，推出更大尺度公众版测绘成果。完善基础地理信息生产流程，使其具备统一获取、统一处理、根据保密和公开要求按需产出的能力。

        三是在后续《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》《公开地图内容表示若干规定》等修订工作中，制定非公开地理信息管理目录或公开地理信息负面清单，考虑与国家层面数据安全要求的衔接，研究地理信息领域重要数据目录的编制问题。